ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 19ης Δεκεμβρίου 2013 (*)
«Προδικαστική παραπομπή — Σύμβαση του
Ώρχους — Οδηγία 2003/4/ΕΚ — Πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες —
Πεδίο εφαρμογής — Έννοια της “δημόσιας αρχής” — Επιχειρήσεις
επεξεργασίας λυμάτων και υδρεύσεως — Ιδιωτικοποίηση του κλάδου υδρεύσεως
στην Αγγλία και την Ουαλία»
Στην υπόθεση C‑279/12,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής
αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Upper Tribunal
(Administrative Appeals
Chamber) (Ηνωμένο Βασίλειο) με απόφαση της 21ης Μαΐου 2012, η
οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 4 Ιουνίου 2012, στο πλαίσιο
της δίκης
Fish Legal,
Emily Shirley
κατά
Information Commissioner,
United Utilities Water plc,
Yorkshire Water Services Ltd,
Southern Water Services Ltd,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο,
K. Lenaerts, αντιπρόεδρο, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz,
E. Juhász, A. Borg
Barthet και J. L. da Cruz Vilaça, πρόεδροι τμήματος, A. Rosas,
Γ. Αρέστη, A. Arabadjiev, C. Toader, A. Prechal (εισηγητή),
E. Jarašiūnas και C. Vajda, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Cruz Villalón
γραμματέας: A. Impellizzeri, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 16ης Απριλίου 2013,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Fish Legal, εκπροσωπούμενη από τον W. Rundle, solicitor, επικουρούμενο από τον D. Wolfe, QC,
– η E. Shirley, εκπροσωπούμενη από τους R. McCracken, QC, και M. Lewis, barrister,
– η Information Commissioner,
εκπροσωπούμενη από τις R. Kamm και την A. Proops, barristers, κατ’
εντολήν του R. Bailey, solicitor,
– οι United Utilities Water plc,
Yorkshire Water Services Ltd και Southern Water Services Ltd,
εκπροσωπούμενες από τον T. de
la Mare, QC, κατ’ εντολήν του J. Mullock, solicitor,
– η Κυβέρνηση του Ηνωμένου
Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από την J. Beeko, επικουρούμενη από τους
J. Eadie, QC, και J. Maurici καθώς
και την C. Callaghan, barristers,
– η Δανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις V. Pasternak Jørgensen και M. Wolff,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τον P. Gentili, avvocato dello Stato,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους P. Oliver και K. Mifsud-Bonicci καθώς και από τη L. Pignataro-Nolin,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2013,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η
αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο
2, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση
του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση
της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 41, σ. 26).
2 Η
αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Fish
Legal και της E. Shirley, αφενός, και του Information
Commissioner (Επίτροπος Πληροφοριών), της United Utilities
Water plc, της Yorkshire Water Services Ltd καθώς και της Southern
Water Services Ltd (στο εξής: εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
υδρεύσεως), αφετέρου, όσον αφορά το θέμα της απορρίψεως των αιτήσεων
που υπέβαλαν η Fish Legal και η E. Shirley για την πρόσβαση σε
ορισμένες πληροφορίες σχετικά με την επεξεργασία λυμάτων και
την ύδρευση.
Το νομικό πλαίσιο
Το διεθνές δίκαιο
3 Η
Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη
λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για
περιβαλλοντικά θέματα, εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής
Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης
Φεβρουαρίου 2005 (EE L 124, σ. 1, στο εξής: Σύμβαση του
Ώρχους), ορίζει στο άρθρο της 2, παράγραφος 2, την έννοια της «δημόσιας
αρχής» ως εξής:
«[…]
α) η δημόσια διοίκηση σε εθνικό, περιφερειακό ή άλλο επίπεδο·
β) φυσικά ή νομικά πρόσωπα
που εκτελούν δημόσιο διοικητικό λειτούργημα, δυνάμει του εθνικού
δικαίου, συμπεριλαμβανομένων ειδικών
καθηκόντων, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών σε σχέση με το
περιβάλλον·
γ) οποιοδήποτε φυσικό ή
νομικό πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής ή
παρέχει δημόσιες υπηρεσίες σχετικά
με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει
στα στοιχεία α΄ και β΄·
δ) τα θεσμικά όργανα
οποιουδήποτε περιφερειακού οργανισμού οικονομικής ολοκλήρωσης που
μνημονεύεται στο άρθρο 17, ο οποίος είναι
μέρος της παρούσας σύμβασης.
Ο παρών ορισμός δεν περιλαμβάνει φορείς ή θεσμικά όργανα που ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα.»
4 Το
άρθρο 4, παράγραφος 1, της εν λόγω συμβάσεως προβλέπει ότι, υπό
ορισμένες επιφυλάξεις και προϋποθέσεις, κάθε μέρος εξασφαλίζει
ότι οι δημόσιες αρχές διαθέτουν, εντός του πλαισίου της εθνικής
νομοθεσίας, τις σχετικές με το περιβάλλον πληροφορίες στο
κοινό, εφόσον ζητούνται.
Το δίκαιο της Ένωσης
5 Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 5, 8, 9 και 11 της οδηγίας 2003/4 ορίζουν τα εξής:
«(1) Η αυξημένη πρόσβαση του
κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες και η διάδοση των πληροφοριών
αυτών συμβάλλει στη μεγαλύτερη
ευαισθητοποίηση προς τα περιβαλλοντικά θέματα, την ελεύθερη
ανταλλαγή απόψεων, ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία
λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα και, τελικά, σε
καλύτερο περιβάλλον.
[...]
(5) […] Οι διατάξεις του
κοινοτικού δικαίου πρέπει να συμβαδίζουν προς τη σύμβαση αυτή ενόψει της
σύναψής της από την Ευρωπαϊκή
Κοινότητα.
[...]
(8) Είναι απαραίτητο να
εξασφαλισθεί ότι οιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει δικαίωμα
πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες
που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των
δημόσιων αρχών, χωρίς να υποχρεούται να επικαλεσθεί οιοδήποτε σχετικό
συμφέρον.
(9) Είναι επίσης απαραίτητο
οι δημόσιες αρχές να διαθέτουν και να διαδίδουν, στον ευρύτερο δυνατό
βαθμό, τις περιβαλλοντικές πληροφορίες
στο ευρύ κοινό, χρησιμοποιώντας ειδικότερα τεχνολογίες στον
τομέα της πληροφορίας και των επικοινωνιών. Οι μελλοντικές εξελίξεις
των τεχνολογιών αυτών θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την
υποβολή εκθέσεων για την παρούσα οδηγία και την αναθεώρησή της.
[…]
(11) Προκειμένου να ληφθεί
υπόψη η αρχή του άρθρου 6 της συνθήκης, σύμφωνα με την οποία οι
απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας
θα πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των
κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, θα πρέπει να διευρυνθεί ο ορισμός
των δημόσιων αρχών ώστε να περιλαμβάνει την κυβέρνηση ή άλλη
δημόσια διοίκηση, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, ανεξαρτήτως
του εάν οι αρχές αυτές διαθέτουν ή όχι ειδικές αρμοδιότητες για
το περιβάλλον. Ο ορισμός θα πρέπει επίσης να διευρυνθεί ώστε
να περιλαμβάνει άλλα πρόσωπα ή φορείς που ασκούν δημόσια
διοικητικά καθήκοντα σε σχέση με το περιβάλλον δυνάμει της εθνικής
νομοθεσίας, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς που ενεργούν υπό
τον έλεγχό τους και έχουν δημόσιες ευθύνες ή καθήκοντα σχετικά
με το περιβάλλον.»
6 Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής ορίζει τους σκοπούς της ως εξής:
«Οι στόχοι της παρούσας οδηγίας είναι:
α) να κατοχυρώσει το δικαίωμα
πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις
δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό
των δημόσιων αρχών και να καθορίσει τους βασικούς όρους και
προϋποθέσεις, καθώς και πρακτικές ρυθμίσεις, άσκησης του ως άνω
δικαιώματος και
β) να διασφαλίσει ότι, σε
κάθε περίπτωση, οι περιβαλλοντικές πληροφορίες διατίθενται σταδιακά και
διαδίδονται στο κοινό προκειμένου
να επιτυγχάνεται η ευρύτερη δυνατή συστηματική διάθεση και
διάδοση περιβαλλοντικών πληροφοριών στο κοινό. Προς τον σκοπό αυτό
δίδεται ώθηση στη χρήση ιδίως της τεχνολογίας των
τηλεπικοινωνιών μέσω υπολογιστή ή/και στην ηλεκτρονική τεχνολογία,
εφόσον
υπάρχουν.»
7 Το άρθρο 2, σημείο 2, της εν λόγω οδηγίας ορίζει την έννοια της «δημόσιας αρχής» ως εξής:
«[...]
α) η κυβέρνηση ή άλλη δημόσια
διοίκηση, συμπεριλαμβανομένων δημόσιων συμβουλευτικών φορέων, σε
εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό
επίπεδο·
β) οποιοδήποτε φυσικό ή
νομικό πρόσωπο που εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του
εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων
ειδικών αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών σχετικών με το
περιβάλλον, και
γ) οποιοδήποτε φυσικό ή
νομικό πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής, ή
παρέχει δημόσιες υπηρεσίες, σχετικά
με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει
στα στοιχεία α΄ ή β΄.
Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο
ορισμός αυτός δεν περιλαμβάνει φορείς ή όργανα όταν ενεργούν υπό
δικαστική ή νομοθετική
ιδιότητα. Εφόσον οι συνταγματικές τους διατάξεις κατά την
ημερομηνία έκδοσης της παρούσας οδηγίας δεν περιέχουν πρόβλεψη για
διαδικασία προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 6, τα κράτη
μέλη μπορούν να εξαιρούν τους εν λόγω φορείς και όργανα από τον
ορισμό αυτό.
[...]»
8 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας ορίζει:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι
δημόσιες αρχές υποχρεούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας
οδηγίας, να παρέχουν
τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις ίδιες ή
για λογαριασμό τους, σε όποιον υποβάλλει σχετική αίτηση και
χωρίς ο αιτών να οφείλει να επικαλεσθεί οιοδήποτε συμφέρον.»
Το δίκαιο του Ηνωμένου Βασιλείου
Η σχετική με την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες νομοθεσία
9 Ο
κανονισμός του 2004 για τις περιβαλλοντικές πληροφορίες (Environmental
Information Regulations 2004, στο εξής: EIR 2004)
αφορά τη μεταφορά της οδηγίας 2003/4 στο εσωτερικό δίκαιο.
10 Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού:
«[…] Ως “δημόσια αρχή” νοούνται:
a) οι κυβερνητικές υπηρεσίες·
b) οποιαδήποτε άλλη δημόσια
αρχή κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του νόμου περί
ελεύθερης πληροφορήσεως (Freedom
of Information Act 2000) […]·
c) οποιοσδήποτε άλλος φορέας ή πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα δημόσιας διοικήσεως, ή
d) οποιοσδήποτε άλλος φορέας ή
πρόσωπο που τελεί υπό τον έλεγχο προσώπου το οποίο εμπίπτει στα ανωτέρω
στοιχεία α΄, β΄ ή γ΄,
και
i) έχει δημόσιες αρμοδιότητες σχετικές με το περιβάλλον·
ii) ασκεί καθήκοντα δημόσιου χαρακτήρα σχετικά με το περιβάλλον
ή
iii) παρέχει δημόσιες υπηρεσίες σχετικές με το περιβάλλον.»
11 Κατά τα άρθρα 5 και 7 του EIR 2004, οι αιτούμενες περιβαλλοντικές πληροφορίες πρέπει να διαβιβάζονται εντός προθεσμίας 20
εργάσιμων ημερών, η οποία μπορεί να παραταθεί από την οικεία αρχή, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, σε 40 εργάσιμες ημέρες.
12 Δυνάμει
του άρθρου 50, παράγραφος 1, του νόμου του 2000 περί ελεύθερης
πληροφορήσεως, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 18 του
EIR 2004, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ζητήσει από τον
Information Commissioner να αποφανθεί αν η συνέχεια που δόθηκε στο
αίτημά
του περί παροχής πληροφοριών από την οικεία δημόσια αρχή είναι
σύμφωνη προς τις επιταγές του EIR 2004.
Η νομοθεσία σχετικά με την υφιστάμενη κατανομή των κατά νόμο αρμοδιοτήτων στον τομέα υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων στην
Αγγλία και την Ουαλία
13 Με
τη θέσπιση του νόμου περί υδρεύσεως του 1989 (Water Act 19, στο εξής: WA
1989), ο οποίος ιδιωτικοποίησε τον κλάδο της υδρεύσεως
και επεξεργασίας λυμάτων στην Αγγλία και την Ουαλία, με ισχύ
από 1ης Σεπτεμβρίου 1989, τα καθήκοντα, οι αρμοδιότητες, τα ακίνητα
και άλλα περιουσιακά στοιχεία των υπηρεσιών υδρεύσεως
κατανεμήθηκαν μεταξύ, αφενός, της National Rivers Authority (εθνικής
εταιρίας διαχειρίσεως ποταμών), νυν Environment Agency
(υπηρεσίας περιβάλλοντος) κατόπιν της θέσεως σε ισχύ του νόμου του
1995 περί περιβάλλοντος (Environment Act 1995), και, αφετέρου,
των εταιριών υδρεύσεως οι οποίες παρέχουν ως εμπορικές επιχειρήσεις
υπηρεσίες υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων.
14 Δυνάμει
της ισχύουσας νομοθεσίας, ιδίως του νόμου του 1991 για τον κλάδο
υδρεύσεως (Water Industry Act 1991, στο εξής: WIA
1991), όπως τροποποιήθηκε, η υφιστάμενη κατανομή των κατά νόμο
αρμοδιοτήτων στον κλάδο υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων
έχει συνοπτικά, ως εξής:
− οι εταιρίες υδρεύσεως
αδειοδοτούνται ως επιχείρηση επεξεργασίας λυμάτων («sewerage
undertaker») και/ή επιχείρηση υδρεύσεως
(«water undertaker») σε συγκεκριμένη περιοχή της Αγγλίας ή της
Ουαλίας από τη Water Services Regulatory Authority (OFWAT)
(ρυθμιστική αρχή των υπηρεσιών υδρεύσεως). Η εν λόγω αρχή είναι
επίσης, μόνη ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, από κοινού με τον
Secretary of State, αρμόδιο υπουργό στον τομέα του
περιβάλλοντος, η κυρίως αρμόδια αρχή στον τομέα εποπτείας των
επιχειρήσεων
αυτών·
− επί του παρόντος, δέκα
εταιρίες αδειοδοτούνται ως επιχείρηση υδροδοτήσεως και επεξεργασίας
λυμάτων («water and sewerage companies»
ή «WASCs») και δώδεκα εταιρίες αδειοδοτούνται ως επιχείρηση
υδρεύσεως («water only companies» ή «WOCs»), οπότε, σε κάθε περιοχή
της Αγγλίας και της Ουαλίας, είτε μία μόνον εταιρία εξασφαλίζει
την ύδρευση και την επεξεργασία λυμάτων είτε μια εταιρία είναι
επιφορτισμένη με την ύδρευση ενώ άλλη εταιρία ασχολείται με την
επεξεργασία λυμάτων στην οικεία περιοχή πλέον των δραστηριοτήτων
της υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων σε άλλη περιοχή·
− οι εταιρίες υδρεύσεως
συστήνονται υπό μορφή ανώνυμης εταιρίας («public limited company») ή
εταιρίας περιορισμένης ευθύνης
(«limited company»). Διοικούνται από διοικητικό συμβούλιο το
οποίο είναι υπεύθυνο έναντι των μετόχων και διευθύνονται με βάση
τις συνήθεις εμπορικές αρχές, κατοχυρωμένες στα καταστατικά
τους, με σκοπό να παράγονται κέρδη για διανομή στους μετόχους
υπό μορφή μερισμάτων και να καθίσταται δυνατή η εκ νέου
επένδυσή τους στην επιχείρηση·
− οι εν λόγω εταιρίες
οφείλουν να συμμορφώνονται με πλείονες κατά νόμο υποχρεώσεις σχετικά με
τη διατήρηση και τη βελτίωση των
υποδομών, καθώς και την ύδρευση ή/και την επεξεργασία λυμάτων
στις αντίστοιχες περιοχές τους·
− επιπλέον, έχουν ορισμένες
κατά νόμο εξουσίες, μεταξύ άλλων, εξουσίες απαλλοτριώσεως, το δικαίωμα
θεσπίσεως διοικητικών κανονισμών
σχετικά με πλωτές οδούς και με εκτάσεις που τους ανήκουν, την
εξουσία απορρίψεως των υδάτων και σε ιδιωτικούς αποχετευτικούς
αγωγούς, το δικαίωμα επιβολής προσωρινών απαγορεύσεων
ποτίσματος ή την εξουσία να αποφασίζουν, όσον αφορά ορισμένους πελάτες
και υπό αυστηρές προϋποθέσεις, τη διακοπή της παροχής ύδατος·
− οι εν λόγω υποχρεώσεις και
εξουσίες περιλαμβάνονται στην πράξη παραχωρήσεως, αποκαλούμενη «άδεια»,
κάθε εταιρίας. Η άδεια
αυτή μπορεί επίσης να περιέχει και άλλους όρους, όπως την
καταβολή τέλους υπέρ του Secretary of State. Ο Secretary of State
και/ή η OFWAT μεριμνούν για την τήρηση των όρων της αδείας.
Μπορεί να επιβληθεί στις εταιρίες να εκτελέσουν ορισμένες πράξεις
ή να λάβουν συγκεκριμένα μέτρα. Η άδεια μπορεί να καταγγελθεί
μόνον κατόπιν αιτιολογημένης προειδοποιήσεως 25 ετών. Μπορεί
να τροποποιηθεί από την OFWAT με τη συμφωνία της εταιρίας ή
κατόπιν εκθέσεως της Competition Commission (επιτροπής ανταγωνισμού)·
− το νομικό καθεστώς στο
οποίο υπάγονται οι επιχειρήσεις υδρεύσεως προβλέπει επίσης τη δυνατότητα
να τους επιβληθούν οικονομικής
φύσεως κυρώσεις και τις εξαιρεί εν μέρει των διατάξεων του
κοινού δικαίου σε θέματα διαλύσεως εταιριών·
− κάθε πέντε έτη, οι
επιχειρήσεις υδρεύσεως υποβάλλουν σχέδιο διαχειρίσεως των ενεργητικών
περιουσιακών στοιχείων, το οποίο
αποκαλείται επίσης «σχέδιο αναπτύξεως» («business σχέδιο»), με
το οποίο θεσπίζουν, για πενταετή περίοδο, λεπτομερώς, τα προσδοκώμενα
αποτελέσματα και, ειδικότερα, τα επενδυτικά προγράμματα. Κατά
τη διάρκεια διαβουλεύσεως, τα σχέδια αυτά οριστικοποιούνται
και η OFWAT καθορίζει, λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία των
επενδυτικών προγραμμάτων που κρίνει προσήκοντα, τα μέγιστα ποσά που
μπορούν να χρεώνουν οι επιχειρήσεις στους πελάτες τους για να
χρηματοδοτούν τα σχέδια αναπτύξεως και, ειδικότερα, τις επενδύσεις
που προβλέπουν. Τα υφιστάμενα σχέδια καλύπτουν τα έτη 2010 έως
2015.
Οι διαφορές της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
15 Η
Fish Legal, η οποία είναι η νομική υπηρεσία της Angling Trust, ήτοι της
αγγλικής συνομοσπονδίας αλιέων, είναι μη κερδοσκοπικός
φορέας με αντικείμενο την καταπολέμηση, με κάθε νόμιμο μέσο,
της μολύνσεως και των λοιπών βλαβών του υδάτινου περιβάλλοντος
καθώς και την προάσπιση της ερασιτεχνικής αλιείας και των
αλιέων. Με το από 12 Αυγούστου 2009 έγγραφο, η Fish Legal ζήτησε
από δύο επιχειρήσεις υδρεύσεως, ήτοι από την United Utilities
Water plc και την Yorkshire Water Services Ltd, πληροφορίες
σχετικά με τις απορρίψεις, τις επιχειρήσεις απορρυπάνσεως και
την υπερχείλιση εκτάκτου ανάγκης.
16 Η
E. Shirley έθεσε γραπτό ερώτημα, τον Αύγουστο του 2009, σε άλλη
επιχείρηση υδρεύσεως, στην Southern Water Services Ltd,
ζητώντας της πληροφορίες σχετικά με τη χωρητικότητα του
αποχετευτικού δικτύου στο πλαίσιο ενός χωροταξικού σχεδίου στο χωριό
της το οποίο βρίσκεται στην κομητεία του Kent.
17 Εφόσον
δεν έλαβαν τις αιτηθείσες πληροφορίες από τις οικείες επιχειρήσεις
υδρεύσεως εντός των προθεσμιών που προβλέπει ο EIR 2004,
η Fish Legal και η E. Shirley υπέβαλαν ενώπιον του Information
Commissioner καταγγελία. Με αποφάσεις οι οποίες τους κοινοποιήθηκαν
τον Μάρτιο του 2010, ο Information Commissioner έκρινε ότι οι
εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως δεν ήσαν δημόσιες αρχές
κατά την έννοια του EIR 2004 και, κατά συνέπεια, δεν μπορούσε
να αποφανθεί επί των αντιστοίχων καταγγελιών τους.
18 Επομένως,
η Fish Legal και η E. Shirley άσκησαν προσφυγή κατά των εν λόγω
αποφάσεων ενώπιον του First-tier Tribunal (General
Regulatory Chambers, Information Rights), το οποίο ανέστειλε τη
διαδικασία αναμένοντας την έκδοση της αποφάσεως του Upper
Tribunal (Administrative Appeals Chamber) στην υπόθεση
Smartsource κατά Information Commissioner, η οποία θα δημιουργήσει
«δεδικασμένο».
19 Κατόπιν
της εκδόσεως της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 2010, Smartsource κατά
Information Commissioner (στο εξής: απόφαση Smartsource),
το First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information
Rights) απέρριψε τις προσφυγές της Fish Legal και της E. Shirley,
κυρίως με την αιτιολογία ότι οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
υδρεύσεως δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν «δημόσιες αρχές», κατά την
έννοια του EIR 2004.
20 Το
αιτούν δικαστήριο, επιληφθέν κατόπιν ασκήσεως εφέσεως από τη Fish Legal
και την E. Shirley, επισημαίνει ότι η Fish Legal
και η E. Shirley δέχονται ότι, με διάφορες ανακοινώσεις εκ των
οποίων η τελευταία πραγματοποιήθηκε τον Απρίλιο του 2011, οι
εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως παρέσχον τελικώς πρόσβαση
σε όλες τις αιτηθείσες πληροφορίες.
21 Το
εν λόγω δικαστήριο θεωρεί εντούτοις ότι δεν δόθηκε απάντηση στο
υποβληθέν, κατ’ ουσίαν, ερώτημα στις διαφορές της κύριας
δίκης, ήτοι κατά πόσον οι εν λόγω επιχειρήσεις υδρεύσεως
υποχρεούνταν να κοινοποιήσουν τις πληροφορίες αυτές. Ωστόσο, η απάντηση
στο ερώτημα αυτό είναι αναγκαία προκειμένου να καταστεί δυνατό
να καθορισθεί αν οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως αθέτησαν
την υποχρέωσή τους παροχής των πληροφοριών αυτών σύμφωνα με την
εθνική νομοθεσία και, ειδικότερα, της παροχής των πληροφοριών
αυτών εμπροθέσμως. Το εν λόγω ερώτημα είναι επιπλέον λυσιτελές
για άλλες υποθέσεις αφορώσες τις επιχειρήσεις υδρεύσεως οι
οποίες εκκρεμούν πρωτοδίκως καθώς και για υποθέσεις σχετικά με
άλλους τομείς δραστηριότητας πλην του κλάδου υδρεύσεως.
22 Το
εν λόγω δικαστήριο διευκρινίζει ότι, κατά τη Fish Legal και την
E. Shirley, οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως πρέπει
να χαρακτηρισθούν ως «δημόσιες αρχές», κατά την έννοια του
άρθρου 2, σημείο 2, στοιχεία β΄ ή γ΄, της οδηγίας 2003/4, εφόσον
αυτές ασκούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα και, εν πάση
περιπτώσει, ελέγχονται στενά από κρατικό φορέα.
23 Το
αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι ο Information Commissioner υποστηρίζει
αντίθετη άποψη, βασιζόμενος κατ’ ουσίαν στο σκεπτικό
της αποφάσεως Smartsource. Αφενός, σύμφωνα με όλους τους
παράγοντες τους οποίους εξέτασε η απόφαση αυτή, οι επιχειρήσεις
υδρεύσεως
δεν ασκούν καθήκοντα δημόσιας διοικήσεως. Αφετέρου, ο έλεγχος
στον οποίο υπάγονται οι επιχειρήσεις υδρεύσεως είναι ανεπαρκής
εφόσον αφορά μόνον τα ρυθμιστικά καθήκοντα. Ωστόσο, η έννοια
του «ελέγχου» αφορά την εξουσία επιβολής υποχρεώσεων, και μάλιστα
περιορισμών, καθώς και την εξουσία καθορισμού όχι μόνον των
προς επίτευξη σκοπών, αλλά και των μέσων που πρέπει να τεθούν
σε εφαρμογή για την υλοποίησή τους.
24 Αν
δεν γίνει δεκτή η προσέγγιση της αποφάσεως Smartsource, ο Information
Officer υποστηρίζει, επικουρικώς, ότι πρέπει, το
πολύ, να γίνει δεκτή μια «υβριδική» ερμηνεία του άρθρου 2,
σημείο 2, της οδηγίας 2003/4. Κατά την ερμηνεία αυτή, οι επιχειρήσεις
υδρεύσεως πρέπει να χαρακτηρισθούν ως «δημόσια αρχή»
αποκλειστικά στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων τα οποία τους
ανατίθενται
και μπορούν, καθεαυτά, να χαρακτηρισθούν ως «δημόσια διοικητικά
καθήκοντα», κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο
β΄, της οδηγίας 2003/4.
25 Το
αιτούν δικαστήριο προσθέτει ότι οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως
διατείνονται, κατ’ ουσίαν, ότι με την απόφαση Smartsource
ορθώς κρίθηκε ότι οι επιχειρήσεις αυτές δεν ήσαν «δημόσιες
αρχές». Για να καταλήξει στην κρίση αυτή, το οικείο εθνικό δικαστήριο
έλαβε υπόψη πλείονα χρήσιμα στοιχεία, μεταξύ των οποίων το
έγγραφο που δημοσιεύθηκε το 2000 στο πλαίσιο της Οικονομικής Επιτροπής
για την Ευρώπη του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών, με τίτλο
«Σύμβαση του Ώρχους, κατευθυντήριες γραμμές της εφαρμογής» (στο
εξής: κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Συμβάσεως του
Ώρχους), ορισμένους παράγοντες σχετικά με το καθεστώς των
επιχειρήσεων υδρεύσεως και την κανονιστική ρύθμιση του κλάδου
της υδρεύσεως στην Αγγλία και στην Ουαλία.
26 Υπό
τις συνθήκες αυτές, το Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber)
αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία
και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά
ερωτήματα:
«1) Κατά την εκτίμηση του
ζητήματος αν ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο “εκτελεί δημόσια διοικητικά
καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου”
[κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της
οδηγίας 2003/4], πρέπει να λαμβάνεται υπόψη αποκλειστικά το εθνικό
δίκαιο και ο τρόπος ερμηνείας του σε εθνικό επίπεδο;
2) Σε περίπτωση αρνητικής
απαντήσεως στο ανωτέρω ερώτημα, ποια κριτήρια του δικαίου της Ένωσης
μπορούν να χρησιμοποιηθούν προκειμένου
να κριθεί αν:
α) τα επίμαχα καθήκοντα είναι, κατ’ ουσία, “δημόσια διοικητικά”·
β) η εθνική νομοθεσία έχει πράγματι αναθέσει τέτοια καθήκοντα σε αυτό το πρόσωπο;
3) Τι σημαίνει η φράση “υπό
τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στο άρθρο 2, παράγραφος 2,
στοιχεία α΄ ή β΄” [κατά την έννοια
του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4];
Συγκεκριμένα, ποια είναι η φύση, η μορφή και ο βαθμός του απαιτούμενου
ελέγχου και τα κριτήρια που μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την
εξέταση του ζητήματος αν υφίσταται τέτοιος έλεγχος;
4) Αποτελεί κατά λογική
αναγκαιότητα “προέκταση του κράτους” κατά την έννοια της σκέψεως 20 της
[αποφάσεως της 12ης Ιουλίου 1990,
C‑188/89, Foster κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. I-3313] οποιοδήποτε
πρόσωπο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, σημείο 2,
στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4;
5) Αν ένα πρόσωπο εμπίπτει
στο πεδίο εφαρμογής [του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχεία β΄ ή γ΄, της
οδηγίας 2003/4] οποιασδήποτε από
τις δύο αυτές διατάξεις όσον αφορά ορισμένα από τα καθήκοντα,
τις ευθύνες ή τις υπηρεσίες του, οι υποχρεώσεις αναφορικά με
την παροχή περιβαλλοντικών πληροφοριών περιορίζονται στις
πληροφορίες που αφορούν τα ως άνω καθήκοντα, ευθύνες και υπηρεσίες
ή επεκτείνονται σε όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που
γενικώς έχει στη διάθεσή του;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του παραδεκτού
27 Οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως υποστηρίζουν, κυρίως, ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη.
28 Oι
επιχειρήσεις αυτές διατείνονται ότι, εφόσον συνομολογείται ότι
προσκόμισαν, χωρίς να θεωρούν ότι είναι υποχρεωμένες, όλες
τις αιτηθείσες από τη Fish Legal και την E. Shirley
περιβαλλοντικές πληροφορίες, καμία διαφορά δεν εκκρεμεί πλέον ενώπιον
του αιτούντος δικαστηρίου. Επομένως, το Δικαστήριο καλείται να
αποφανθεί επί ερωτημάτων τα οποία κατέστησαν αμιγώς υποθετικά,
όπερ στερεί κάθε δικαιολογίας την υποβολή προδικαστικού
ερωτήματος.
29 Συναφώς,
υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η διαδικασία του άρθρου 267
ΣΛΕΕ αποτελεί μέσο συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου
και των εθνικών δικαστηρίων, με την οποία το Δικαστήριο τους
παρέχει τα στοιχεία ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης που είναι
αναγκαία για την επίλυση της διαφοράς επί της οποίας καλούνται
να αποφανθούν (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 6ης Ιουνίου 2013,
C‑648/11, MA κ.λπ., σκέψη 36 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
30 Τα
σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ερωτήματα που υπέβαλε το
εθνικό δικαστήριο, εντός του πραγματικού και κανονιστικού
πλαισίου που αυτό προσδιόρισε με δική του ευθύνη και την
ακρίβεια του οποίου δεν οφείλει να ελέγξει το Δικαστήριο, απολαύουν
τεκμηρίου λυσιτελείας. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να
αποφανθεί επί αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που έχει υποβάλει
εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία
του δικαίου της Ένωσης που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει
καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της
κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή επίσης
όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά
στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση
στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν (βλ., μεταξύ άλλων,
προπαρατεθείσα απόφαση MA κ.λπ., σκέψη 37 και εκεί παρατιθέμενη
νομολογία).
31 Εν
προκειμένω, από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι το αντικείμενο
της εκκρεμούς ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου
διαφοράς αφορά τις εκ μέρους της Fish Legal και της E. Shirley
αμφισβητήσεις των αποφάσεων του Information Commissionner με
τις οποίες αυτός έκρινε ότι, εφόσον οι εμπλεκόμενες
επιχειρήσεις υδρεύσεως δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως δημόσια αρχή
κατά
την έννοια της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως για τη μεταφορά
της οδηγίας 2003/4 στην εθνική έννομη τάξη, δεν μπορεί να αποφανθεί
επί των ενστάσεών τους με σκοπό να διαπιστωθεί ότι οι
αιτηθείσες περιβαλλοντικές πληροφορίες δεν προσκομίστηκαν εντός των
προβλεπομένων από την εν λόγω κανονιστική ρύθμιση προθεσμιών.
32 Ωστόσο,
τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν κατ’ ουσίαν το κατά πόσον και,
ενδεχομένως, υπό ποιες συνθήκες οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
υδρεύσεως πρέπει να χαρακτηρισθούν ως «δημόσια αρχή», κατά το
άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία β΄ ή γ΄, της οδηγίας 2003/4.
33 Επομένως,
επιβάλλεται η διαπίστωση, όπως επίσης σημείωσε ο γενικός εισαγγελέας
στα σημεία 55 έως 63 των προτάσεών του, ότι
η απάντηση στα ερωτήματα αυτά ανταποκρίνεται σε αντικειμενική
ανάγκη για την επίλυση της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί
το αιτούν δικαστήριο.
34 Υπό
τις συνθήκες αυτές, τα υποβληθέντα ερωτήματα δεν είναι υποθετικής φύσεως
και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι, ως
εκ τούτου, παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
35 Eισαγωγικώς,
επισημαίνεται ότι, προσχωρώντας στη Σύμβαση του Ώρχους, η Ευρωπαϊκή
Ένωση δεσμεύτηκε να διασφαλίσει, στο πεδίο
εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, πρόσβαση σε περιβαλλοντικές
πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό
των δημόσιων αρχών (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 22ας Δεκεμβρίου
2010, C-524/09, Ville de Lyon, Συλλογή 2010, σ. I-14115, σκέψη
36, και της 14ης Φεβρουαρίου 2012, C‑204/09, Flachglas Torgau,
σκέψη 30).
36 Όπως
επιβεβαιώνει η αιτιολογική σκέψη 5 της οδηγίας 2003/4, εκδίδοντας την
εν λόγω οδηγία, ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωκε
να διασφαλίσει ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης
συμβαδίζουν προς τη σύμβαση αυτή ενόψει της συνάψεώς της από την
Ευρωπαϊκή
Κοινότητα προβλέποντας γενικό καθεστώς, προκειμένου να
διασφαλιστεί ότι κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο στην Ευρωπαϊκή Ένωση
έχει δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που
κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων
αρχών χωρίς να υποχρεούται να επικαλεσθεί οιοδήποτε σχετικό
συμφέρον (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 31).
37 Επομένως,
για την ερμηνεία της οδηγίας 2003/4, σκοπός της οποίας είναι η θέση σε
εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους στο δίκαιο
της Ένωσης, πρέπει να ληφθεί υπόψη το κείμενο και το
αντικείμενο της Συμβάσεως αυτής (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσα απόφαση
Flachglas Torgau, σκέψη 40).
38 Εξάλλου,
το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι, μολονότι οι κατευθυντήριες γραμμές
για την εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους μπορούν
να θεωρηθούν επεξηγηματικό έγγραφο, το οποίο θα μπορούσε,
ενδεχομένως, να ληφθεί υπόψη, μαζί με άλλα σχετικά στοιχεία, για
την ερμηνεία της συμβάσεως αυτής, οι αναλύσεις που περιέχει δεν
έχουν καμία δεσμευτική δύναμη και δεν χαρακτηρίζονται από
την κανονιστική ισχύ των διατάξεων της Συμβάσεως του Ώρχους
(απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2012, C‑182/10, Solvay κ.λπ., σκέψη 27).
39 Τέλος,
σημειωτέον επίσης ότι το δικαίωμα προσβάσεως που κατοχυρώνει η οδηγία
2003/4 υπάρχει μόνον εφόσον οι αιτούμενες πληροφορίες
εμπίπτουν στις απαιτήσεις σχετικά με την πρόσβαση του κοινού σε
τέτοιου είδους πληροφορίες που προβλέπει η συγκεκριμένη οδηγία,
γεγονός το οποίο προϋποθέτει μεταξύ άλλων ότι αυτές συνιστούν
«περιβαλλοντικές πληροφορίες» κατά την έννοια του άρθρου 2,
σημείο 1, της εν λόγω οδηγίας, ζήτημα ο έλεγχος του οποίου
απόκειται στο αιτούν δικαστήριο όσον αφορά τη διαφορά της κύριας
δίκης (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 32).
Επί των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων
40 Με
τα δύο πρώτα ερωτήματα, τα οποία αρμόζει να εξετασθούν από κοινού, το
αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί
ποια είναι τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να καθοριστεί αν
οντότητες όπως οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως μπορούν
να χαρακτηρισθούν ως νομικά πρόσωπα τα οποία, δυνάμει του
εσωτερικού δικαίου, εκτελούν «δημόσια διοικητικά καθήκοντα», κατά
το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4.
41 Βάσει
του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, που ταυτίζεται
κατ’ ουσίαν με τη διάταξη του άρθρου 2, παράγραφος
2, στοιχείο β΄, της Συμβάσεως του Ώρχους, η έννοια της
«δημόσιας αρχής» καλύπτει «οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που
εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εσωτερικού
δικαίου, συμπεριλαμβανομένων ειδικών αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων
ή υπηρεσιών σχετικών με το περιβάλλον».
42 Κατά
πάγια νομολογία, από τις απαιτήσεις τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής του
δικαίου της Ένωσης όσο και της αρχής της ισότητας
συνάγεται ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που δεν
περιέχουν ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον
προσδιορισμό
της έννοιας και του περιεχομένου τους πρέπει κατά κανόνα να
ερμηνεύονται αυτοτελώς και ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Ένωση, με
βάση το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται και τον σκοπό της
επίμαχης ρυθμίσεως (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas
Torgau, σκέψη 37).
43 Στην
υπό κρίση υπόθεση, πρέπει, πρώτον, να προσδιοριστεί αν η φράση «δυνάμει
του εσωτερικού δικαίου» πρέπει, ή δεν πρέπει,
να νοείται ως ρητή παραπομπή στο εθνικό δίκαιο, εν προκειμένω
στο δίκαιο του Ηνωμένου Βασιλείου, για την ερμηνεία της έννοιας
των «δημόσιων διοικητικών καθηκόντων».
44 Επί
του σημείου αυτού, διαπιστώνεται ότι υπάρχει διαφορά μεταξύ του γαλλικού
και του αγγλικού κειμένου του άρθρου 2, σημείο
2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, αντιστοιχούσα στη διαφορά
μεταξύ των ιδίων γλωσσών στο κείμενο του άρθρου 2, παράγραφος
2, στοιχείο β΄, της Συμβάσεως του Ώρχους, οι οποίες
συγκαταλέγονται στα αυθεντικά γλωσσικά κείμενα της συμβάσεως αυτής.
Συγκεκριμένα,
στο γαλλικό κείμενο του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της
οδηγίας 2003/4, η φράση «δυνάμει του εσωτερικού δικαίου» συνδέεται
με το ρήμα «εκτελεί», ούτως ώστε, στο κείμενο αυτό, το κατά
γράμμα περιεχόμενο της εν λόγω διατάξεως δεν μπορεί να νοηθεί
υπό την έννοια ότι παραπέμπει ρητώς στο εθνικό δίκαιο όσον
αφορά τον καθορισμό της έννοιας των «δημόσιων διοικητικών καθηκόντων».
Στο αγγλικό κείμενο της ίδιας διατάξεως, η φράση αυτή είναι,
αντιθέτως, τοποθετημένη μετά τις λέξεις «δημόσια διοικητικά καθήκοντα»
και, συνεπώς, δεν συνδέεται με το εν λόγω ρήμα.
45 Συναφώς,
υπενθυμίζεται ότι ο σκοπός, ο οποίος τίθεται στην αιτιολογική σκέψη 7
της οδηγίας 2003/4, είναι να αποφευχθεί η δημιουργία
ανισοτήτων στο εσωτερικό της Ένωσης όσον αφορά την πρόσβαση σε
περιβαλλοντικές πληροφορίες ή στις συνθήκες ανταγωνισμού λόγω
των διαφορών μεταξύ των νομοθετικών διατάξεων που ισχύουν
σχετικά με την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Ο σκοπός
αυτός απαιτεί να εξαρτάται από τις ίδιες προϋποθέσεις σε όλη
την Ένωση ο καθορισμός των προσώπων που υποχρεούνται να χορηγούν
στο κοινό πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, ούτως ώστε η
έννοια των «δημόσιων διοικητικών καθηκόντων», κατά το άρθρο
2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, δεν μπορεί να
ποικίλλει αναλόγως του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου.
46 Η
ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από τις κατευθυντήριες γραμμές για την
εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους, κατά τις οποίες η
φράση «δυνάμει του εσωτερικού δικαίου» σημαίνει ότι «πρέπει να
έχει νομική βάση στην άσκηση των καθηκόντων δυνάμει του στοιχείου
β΄», καθόσον το στοιχείο αυτό καλύπτει «κάθε πρόσωπο το οποίο
έχει κατά νόμο την εξουσία να ασκεί δημόσια καθήκοντα». Τούτο
δεν διακυβεύεται από το γεγονός ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες
γραμμές προσθέτουν ότι «η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας κατά
το εθνικό δίκαιο μπορεί να διαφέρει από χώρα σε χώρα».
47 Στο
πλαίσιο αυτό, αντιθέτως προς όσα υποστήριξαν ο Information Commissioner
και οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως κατά
την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η εν λόγω φράση, αν πρέπει να
ερμηνευθεί ως απτόμενη της ανάγκης υπάρξεως νομικής βάσεως, δεν
είναι περιττή καθόσον επιβεβαιώνει ότι η άσκηση δημόσιων
διοικητικών καθηκόντων πρέπει να βασίζεται στο εσωτερικό δίκαιο.
48 Επομένως,
μόνον οι οντότητες οι οποίες, δυνάμει νομικής βάσεως καθοριζόμενης
ειδικώς στην εφαρμοστέα επί αυτών εθνική νομοθεσία,
έχουν εξουσιοδοτηθεί να ασκούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα
μπορούν να εμπίπτουν στην κατηγορία των δημόσιων αρχών περί της
οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της
οδηγίας 2003/4. Αντιθέτως, το ζήτημα του αν τα καθήκοντα των
οντοτήτων αυτών δυνάμει του εθνικού δικαίου αποτελούν «δημόσια
διοικητικά καθήκοντα» κατά τη διάταξη αυτή πρέπει να εξετασθεί
σε σχέση με το δίκαιο της Ένωσης και τα κρίσιμα στοιχεία
ερμηνείας της Συμβάσεως του Ώρχους βάσει των οποίων μπορεί να συναχθεί
αυτοτελής και ενιαίος ορισμός της εν λόγω έννοιας.
49 Δεύτερον,
όσον αφορά τα κριτήρια που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να καθορισθεί αν
τα καθήκοντα που ασκεί δυνάμει του εθνικού
δικαίου η οικεία οντότητα εμπίπτουν στην έννοια των «δημόσιων
διοικητικών καθηκόντων» κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο
β΄, της οδηγίας 2003/4, το Δικαστήριο επισήμανε ήδη ότι τόσο
από τη Σύμβαση του Ώρχους όσο και από την οδηγία 2003/4 προκύπτει
ότι, με τον όρο «δημόσιες αρχές», πρόθεση των συντακτών τους
ήταν να υποδηλώσουν τις διοικητικές αρχές, εφόσον στο εσωτερικό
των κρατών στην κατοχή των αρχών αυτών περιέρχονται συνήθως
περιβαλλοντικές πληροφορίες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους
(προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 40).
50 Περαιτέρω,
οι κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους
διευκρινίζουν ότι πρόκειται για «καθήκον το
οποίο συνήθως εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κυβερνητικών αρχών
όπως καθορίζονται στο εσωτερικό δίκαιο», το οποίο, εντούτοις,
δεν πρέπει οπωσδήποτε να αφορά τον τομέα του περιβάλλοντος,
καθόσον ο τομέας αυτός μνημονεύθηκε απλώς χάριν παραδείγματος
δημόσιου διοικητικού καθήκοντος.
51 Οι
οντότητες οι οποίες, από οργανικής απόψεως, είναι διοικητικές αρχές,
ήτοι αποτελούν μέρος της δημόσιας διοικήσεως ή της
εκτελεστικής εξουσίας του κράτους σε οποιοδήποτε επίπεδο, είναι
δημόσιες αρχές κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο α΄, της
οδηγίας 2003/4. Η πρώτη αυτή κατηγορία περιλαμβάνει όλα τα
νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, ήτοι αυτά που δημιουργήθηκαν από
το κράτος και τη διάλυση των οποίων μπορεί να αποφασίσει μόνον
το κράτος.
52 Η
δεύτερη κατηγορία δημόσιων αρχών όπως ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχείο β΄, της οδηγίας αυτής αφορά διοικητικές αρχές
καθοριζόμενες βάσει λειτουργικών κριτηρίων, ήτοι τις οντότητες,
ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για νομικά πρόσωπα δημοσίου ή
ιδιωτικού δικαίου, που είναι επιφορτισμένες, δυνάμει του
εφαρμοστέου επί αυτών νομικού καθεστώτος, με την παροχή υπηρεσιών
δημοσίου συμφέροντος, μεταξύ άλλων στον τομέα του
περιβάλλοντος, και στις οποίες έχουν, προς τούτο, χορηγηθεί εξαιρετικές
εξουσίες σε σχέση με τους κανόνες που ισχύουν στις συναλλαγές
μεταξύ προσώπων ιδιωτικού δικαίου.
53 Εν
προκειμένω, συνομολογείται ότι οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως
είναι επιφορτισμένες, δυνάμει του εφαρμοστέου εθνικού
δικαίου, ειδικότερα του WIA 1991, με την παροχή υπηρεσιών
δημοσίου συμφέροντος, ήτοι τη διατήρηση και την ανάπτυξη υποδομών
υδρεύσεως και αποχετεύσεως καθώς και την ύδρευση και την
επεξεργασία λυμάτων, δραστηριότητες στο πλαίσιο των οποίων, όπως
παρατήρησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οφείλουν εξάλλου να τηρούνται
πολλές οδηγίες στον τομέα του περιβάλλοντος σχετικά με την
προστασία του ύδατος.
54 Από
τα στοιχεία που προσκόμισε το αιτούν δικαστήριο προκύπτει επίσης ότι,
για την εκπλήρωση των εν λόγω καθηκόντων και την
παροχή των υπηρεσιών αυτών, οι επιχειρήσεις αυτές υδρεύσεως
έχουν, δυνάμει του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου, ορισμένες εξουσίες,
όπως το δικαίωμα απαλλοτριώσεως, το δικαίωμα εκδόσεως
διοικητικών κανονισμών σχετικά με τις πλωτές οδούς και τις εκτάσεις
που τους ανήκουν, την εξουσία να προβαίνουν, σε ορισμένες
περιπτώσεις, στην απόρριψη υδάτων και σε ιδιωτικούς αποχετευτικούς
αγωγούς, το δικαίωμα επιβολής προσωρινών απαγορεύσεων
ποτίσματος και την εξουσία να αποφασίζουν, όσον αφορά ορισμένους πελάτες
και υπό αυστηρές προϋποθέσεις, τη διακοπή της παροχής ύδατος.
55 Στο
αιτούν δικαστήριο απόκειται να προσδιορίσει αν, λαμβανομένων υπόψη των
συγκεκριμένων λεπτομερειών εφαρμογής τους κατά
την εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία, τα εν λόγω δικαιώματα και
εξουσίες που αναγνωρίζονται στις εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως
μπορούν να θεωρηθούν ως εξαιρετικές εξουσίες.
56 Λαμβανομένων
υπόψη των προεκτεθέντων, στα δύο πρώτα υποβληθέντα προδικαστικά
ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, για
να καθορισθεί αν οντότητες όπως οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
υδρεύσεως μπορούν να χαρακτηρισθούν ως νομικά πρόσωπα τα οποία
εκτελούν, δυνάμει του εσωτερικού δικαίου, «δημόσια διοικητικά
καθήκοντα» κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας
2003/4, πρέπει να εξεταστεί αν στις οντότητες αυτές έχουν
χορηγηθεί, δυνάμει του εφαρμοστέου επί αυτών εθνικού δικαίου,
εξαιρετικές
εξουσίες σε σχέση με τους κανόνες που ισχύουν στις συναλλαγές
μεταξύ προσώπων ιδιωτικού δικαίου.
Επί του τρίτου και του τετάρτου ερωτήματος
57 Με
το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα, τα οποία αρμόζει να εξετασθούν από
κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί
ποια είναι τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να προσδιοριστεί
αν οντότητες όπως οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως,
ως προς τις οποίες δεν αμφισβητείται ότι παρέχουν δημόσιες
υπηρεσίες σχετικά με το περιβάλλον, τελούν υπό τον έλεγχο φορέα
ή προσώπου που εμπίπτει στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή
β΄, της οδηγίας 2003/4, ούτως ώστε μπορούν να χαρακτηρισθούν
ως «δημόσια αρχή» βάσει του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄,
της οδηγίας αυτής.
58 Εν
προκειμένω, τίθεται το ζήτημα αν η ύπαρξη καθεστώτος όπως του
προβλεπόμενου με τον WIA 1991, καθόσον ο νόμος αυτός αναθέτει
την εποπτεία των εμπλεκομένων επιχειρήσεων υδρεύσεως στον
Secretary of State και στην OFWAT, όργανα για τα οποία συνομολογείται
ότι αποτελούν δημόσιες αρχές κατά το άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχείο α΄, της οδηγίας 2003/4, συνεπάγεται ότι οι επιχειρήσεις αυτές
τελούν «υπό τον έλεγχο» των εν λόγω οργάνων, κατά την έννοια
του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας αυτής.
59 Με
τις γραπτές παρατηρήσεις τους, ο Information Commissionner, οι
εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως καθώς και η Κυβέρνηση
του Ηνωμένου Βασιλείου διατείνονται ότι το γεγονός ότι οι
εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως υπάγονται σε καθεστώς ρυθμίσεως,
το οποίο είναι σχετικώς αυστηρό, δεν συνεπάγεται ότι οι
επιχειρήσεις αυτές τελούν υπό «έλεγχο» κατά το άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4. Υποστηρίζουν ότι, όπως τόνισε
και το Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) στην
απόφαση Smartsource, υφίσταται θεμελιώδης διαφορά μεταξύ του
αποκαλουμένου καθεστώτος «ρυθμίσεως», το οποίο εμπεριέχει αποκλειστικά
την εξουσία της ρυθμιστικής αρχής να καθορίζει τους σκοπούς που
πρέπει να επιτευχθούν από την τελούσα υπό ρύθμιση οντότητα,
και του αποκαλουμένου καθεστώτος «ελέγχου», το οποίο παρέχει τη
δυνατότητα στη ρυθμιστική αρχή να καθορίζει τον τρόπο με τον
οποίο η οικεία οντότητα πρέπει να υλοποιήσει τους στόχους
αυτούς.
60 Στο
πλαίσιο αυτό, οι κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Συμβάσεως
του Ώρχους αναφέρουν ότι, μολονότι το άρθρο 2,
παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της Συμβάσεως του Ώρχους, που
ταυτίζεται κατ’ ουσίαν με το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της
οδηγίας 2003/4, αφορά «τουλάχιστον» τα πρόσωπα «τα οποία
ανήκουν στο κράτος», το στοιχείο γ΄ του εν λόγω άρθρου 2, παράγραφος
2, μπορεί «[ε]ξάλλου να αφορά [...] τους οργανισμούς που
παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες σε σχέση με το περιβάλλον, οι οποίοι
υπάγονται σε ρυθμιστική εποπτεία».
61 Όσον
αφορά την εν λόγω έννοια του «ελέγχου», το αιτούν δικαστήριο ζητεί να
μάθει, στο πλαίσιο του τετάρτου ερωτήματος, ποια
μπορεί να είναι η λυσιτέλεια της αποφάσεως Griffin κατά South
West Water Services Ltd. του High Court of Justice (England
& Wales) (Ηνωμένο Βασίλειο), στην οποία παραπέμπουν επίσης
οι κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους
στο πλαίσιο του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της
συμβάσεως αυτής.
62 Με
την απόφαση εκείνη, κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι το απτόμενο του ελέγχου
κριτήριο, περί του οποίου γίνεται λόγος στη σκέψη
20 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Foster κ.λπ., δεν έπρεπε να
νοείται υπό την έννοια ότι δεν καλύπτει ένα καθεστώς «ρυθμίσεως»,
όπως το προβλεπόμενο με τον WIA 1991, και ότι το καθεστώς αυτό
πληρούσε το εν λόγω κριτήριο ελέγχου, ούτως ώστε, καθόσον πληρούνται
και τα λοιπά κριτήρια, η οδηγία 75/129/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της
17ης Φεβρουαρίου 1975, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των
κρατών μελών που αφορούν τις ομαδικές απολύσεις (EE ειδ. έκδ.
05/002, σ. 44), μπορούσε να προβληθεί κατά της επιχειρήσεως
υδρεύσεως στην υπόθεση της κύριας δίκης ως «προεκτάσεως του
κράτους».
63 Στο
πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θέτει συγκεκριμένα το ζήτημα αν μια
επιχείρηση υδρεύσεως, ως «προέκταση του κράτους»,
είναι οπωσδήποτε νομικό πρόσωπο εμπίπτον στο άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4.
64 Συναφώς,
η διαπίστωση καταστάσεως ελέγχου στο πλαίσιο εφαρμογής των κριτηρίων
που έγιναν δεκτά στη σκέψη 20 της προπαρατεθείσας
αποφάσεως Foster κ.λπ. μπορεί να θεωρηθεί ως συνιστώσα ένδειξη
ότι πληρούται η προϋπόθεση ελέγχου περί της οποίας γίνεται
λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4,
εφόσον, σε αμφότερες τις περιπτώσεις αυτές, ο εν λόγω έλεγχος
καλύπτει τις εκφάνσεις του «κράτους» υπό ευρύτατη έννοια ούτως
ώστε να υλοποιούνται κατά τον καλύτερο τρόπο οι σκοποί της
οικείας κανονιστικής ρυθμίσεως.
65 Το
ακριβές περιεχόμενο της έννοιας του ελέγχου περί του οποίου γίνεται
λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας
2003/4 πρέπει εντούτοις να αναζητηθεί λαμβανομένων επίσης υπόψη
των σκοπών της οδηγίας αυτής.
66 Από
το άρθρο 1, στοιχεία α΄ και β΄, της οδηγίας αυτής προκύπτει, μεταξύ
άλλων, ότι η οδηγία έχει ως σκοπό να κατοχυρώσει το
δικαίωμα προσβάσεως στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που
κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό τους και να καθορίσει
τους βασικούς όρους και προϋποθέσεις, καθώς και τις πρακτικές
ρυθμίσεις ασκήσεως του ως άνω δικαιώματος, και να επιτύχει την
ευρύτερη δυνατή συστηματική διάθεση και διάδοση περιβαλλοντικών
πληροφοριών στο κοινό.
67 Στο
πλαίσιο αυτό, καθορίζοντας τρεις κατηγορίες δημόσιων αρχών, το άρθρο 2,
σημείο 2, της οδηγίας 2003/4 αποσκοπεί στην κάλυψη
ενός συνόλου οντοτήτων, ανεξαρτήτως της νομικής τους μορφής, οι
οποίες πρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτουν στη δημόσια εξουσία,
είτε πρόκειται για το ίδιο το κράτος είτε για οντότητα
εξουσιοδοτηθείσα από το κράτος να ενεργεί για λογαριασμό του ή για
οντότητα ελεγχόμενη από το κράτος.
68 Τα
στοιχεία αυτά οδηγούν στην αποδοχή ερμηνείας της έννοιας του «ελέγχου»,
κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας
2003/4, σύμφωνα με την οποία η τρίτη αυτή απομένουσα κατηγορία
δημόσιων αρχών καλύπτει κάθε οντότητα η οποία δεν καθορίζει
πράγματι αυτοτελώς τον τρόπο με τον οποίο ασκεί τα καθήκοντα τα
οποία έχει επιφορτισθεί στον τομέα του περιβάλλοντος, καθόσον
μια δημόσια αρχή εμπίπτουσα στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή
β΄, της οδηγίας αυτής μπορεί να επηρεάσει αποφασιστικώς τη
δράση της εν λόγω οντότητας στον τομέα αυτόν.
69 Ο
τρόπος με τον οποίο τέτοιου είδους δημόσια αρχή μπορεί να ασκήσει
αποφασιστική επιρροή δυνάμει των αρμοδιοτήτων που της
έχει χορηγήσει ο εθνικός νομοθέτης είναι άνευ σημασίας επί του
ζητήματος αυτού. Μεταξύ άλλων, μπορεί να πρόκειται για εξουσία
επιβολής υποχρεώσεων στις οικείες οντότητες, ανεξαρτήτως του αν
ασκεί δικαιώματα μετόχου, για εξουσία αναστολής, a posteriori
ακυρώσεως ή εξαρτήσεως των αποφάσεων που λαμβάνουν οι οντότητες
αυτές από προηγούμενη άδεια, για εξουσία διορισμού ή ανακλήσεως
των μελών των διευθυντικών τους οργάνων ή της πλειοψηφίας των
μελών των οργάνων αυτών, ή ακόμα για την εξουσία στερήσεως,
εν όλω ή εν μέρει, από τις λόγω οντότητες της χρηματοδοτήσεως
σε βαθμό που να διακυβεύεται η ύπαρξή τους.
70 Το
γεγονός και μόνον ότι η επίμαχη οντότητα είναι, όπως και οι εμπλεκόμενες
επιχειρήσεις υδρεύσεως, εμπορική εταιρία υπαγόμενη
σε ειδικό καθεστώς ρυθμίσεως για τον εν λόγω τομέα δεν
αποκλείει τον κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4
έλεγχο, καθόσον η οντότητα αυτή πληροί τις τεθείσες στη σκέψη
68 της παρούσας αποφάσεως προϋποθέσεις.
71 Συγκεκριμένα,
μολονότι το οικείο καθεστώς περιέχει ένα ιδιαιτέρως επακριβές νομικό
πλαίσιο που προβλέπει ένα σύνολο κανόνων
οι οποίοι καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να ασκούν οι
εταιρίες αυτές τα σχετικά με τη διαχείριση του περιβάλλοντος
δημόσια καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί και, ενδεχομένως,
περιλαμβάνει διοικητική εποπτεία προς διασφάλιση του ότι οι κανόνες
αυτοί πράγματι τηρούνται, μέσω τυχόν επιβολής υποχρεώσεων ή
προστίμων, μπορεί να συναχθεί ότι οι εν λόγω οντότητες δεν διαθέτουν
πραγματική αυτοτέλεια έναντι του κράτους, ακόμα και αν το
κράτος δεν είναι πλέον σε θέση, κατόπιν της ιδιωτικοποιήσεως του
εν λόγω τομέα, να καθορίσει την καθημερινή διαχείρισή τους.
72 Απόκειται
στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν, στις υποθέσεις της κύριας
δίκης, το καθεστώς που προβλέπεται από τον WIA
1991 συνεπάγεται ότι οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως δεν
διαθέτουν πραγματική αυτοτέλεια σε σχέση με τις εποπτικές
αρχές τις οποίες αποτελούν ο Secretary of State και η OFWAT.
73 Κατόπιν
των ανωτέρω, στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η
απάντηση ότι επιχειρήσεις, όπως οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις
υδρεύσεως, οι οποίες παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες σχετικές με το
περιβάλλον, τελούν υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου περί του
οποίου γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή β΄,
της οδηγίας 2003/4, ούτως ώστε πρέπει να χαρακτηρίζονται ως
«δημόσια αρχή» βάσει του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της
οδηγίας αυτής, αν οι εν λόγω επιχειρήσεις δεν καθορίζουν πράγματι
αυτοτελώς τον τρόπο με τον οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές,
εφόσον μια δημόσια αρχή κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία
α΄ ή β΄, της εν λόγω οδηγίας είναι σε θέση να επηρεάζει
αποφασιστικώς τη δράση των εν λόγω επιχειρήσεων στον τομέα του
περιβάλλοντος.
Επί του πέμπτου ερωτήματος
74 Με
το πέμπτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να
διευκρινιστεί αν το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία β΄ και γ΄,
της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι, όταν ένα πρόσωπο
εμπίπτει στη διάταξη αυτή βάσει ενός εκ των καθηκόντων του, μιας
από τις ευθύνες του ή μιας από τις υπηρεσίες του, το πρόσωπο
αυτό συνιστά δημόσια αρχή μόνον όσον αφορά τις περιβαλλοντικές
πληροφορίες τις οποίες κατέχει στο πλαίσιο των εν λόγω
καθηκόντων, ευθυνών και υπηρεσιών.
75 Η
δυνατότητα τέτοιου είδους «υβριδικής» ερμηνείας της έννοιας της δημόσιας
αρχής προβλήθηκε, μεταξύ άλλων, στο πλαίσιο της
εθνικής διαδικασίας η οποία κατέληξε στην έκδοση της αποφάσεως
Smartsource. Στο πλαίσιο αυτό, υποστηρίχθηκε, μεταξύ άλλων,
ότι μολονότι οι επιχειρήσεις υδρεύσεως πρέπει να εμπίπτουν στο
άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4 λόγω της
ασκήσεως ορισμένων δημόσιων διοικητικών καθηκόντων, η διάταξη
αυτή μπορεί να έχει την έννοια ότι οι επιχειρήσεις αυτές υποχρεούνται
να κοινοποιούν μόνον τις περιβαλλοντικές πληροφορίες τις οποίες
κατέχουν κατά την άσκηση των εν λόγω καθηκόντων.
76 Συναφώς,
διαπιστώνεται ότι, πέραν του γεγονότος ότι «υβριδική» ερμηνεία της
έννοιας της δημόσιας αρχής μπορεί να προκαλέσει
αβεβαιότητα και σημαντικά πρακτικά προβλήματα στην
αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας 2003/4, η προσέγγιση αυτή δεν
βρίσκει,
αφεαυτής, έρεισμα στο γράμμα ή στην οικονομία της εν λόγω
οδηγίας ή της Συμβάσεως του Ώρχους.
77 Αντιθέτως,
τέτοιου είδους προσέγγιση προσκρούει στα θεμέλια της εν λόγω οδηγίας
και της Συμβάσεως του Ώρχους όσον αφορά τη
διάρθρωση του πεδίου εφαρμογής του καθεστώτος προσβάσεως που
προβλέπουν, το οποίο αποσκοπεί στην επίτευξη μιας όσο το δυνατόν
ευρύτερης και συστηματικότερης διαθέσεως και διαδόσεως στο
κοινό των περιβαλλοντικών πληροφοριών που κατέχονται από τις δημόσιες
αρχές ή για λογαριασμό τους.
78 Συγκεκριμένα,
όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/4, που
είναι κεντρική διάταξη της οδηγίας αυτής
και κατ’ ουσίαν ταυτίζεται με τη διάταξη του άρθρου 4,
παράγραφος 1, της Συμβάσεως του Ώρχους, αν μια οντότητα χαρακτηρισθεί
ως δημόσια αρχή κατά την έννοια μιας από τις τρεις κατηγορίες
περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, της εν
λόγω οδηγίας, η οντότητα αυτή υποχρεούται να κοινοποιεί σε κάθε
αιτούντα όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που εμπίπτουν
σε μία από τις έξι κατηγορίες πληροφοριών του εν λόγω άρθρου 2,
σημείο 1, και οι οποίες κατέχονται από την ίδια ή για λογαριασμό
της, εκτός αν το αίτημα εμπίπτει σε μια από τις παρεκκλίσεις
του άρθρου 4 της ίδιας οδηγίας.
79 Επομένως,
τα πρόσωπα περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, όπως επισήμανε
ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 116 και 118 των προτάσεών του,
πρέπει να θεωρηθούν, για τους σκοπούς της οδηγίας αυτής, ως
δημόσιες αρχές όσον αφορά όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες
τις οποίες κατέχουν.
80 Εξάλλου,
από τη σκέψη 73 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι, στο ιδιαίτερο
πλαίσιο του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄,
της οδηγίας 2003/4, εμπορικές εταιρίες όπως οι εμπλεκόμενες
επιχειρήσεις υδρεύσεως μπορούν να αποτελέσουν δημόσια αρχή δυνάμει
της εν λόγω διατάξεως μόνον εφόσον, όταν παρέχουν δημόσιες
υπηρεσίες στον τομέα του περιβάλλοντος, τελούν υπό τον έλεγχο φορέα
ή προσώπου περί του οποίου γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2,
στοιχεία α΄ ή β΄, της οδηγίας 2003/4.
81 Επομένως,
τέτοιου είδους εταιρίες υποχρεούνται να κοινοποιούν μόνον τις
περιβαλλοντικές πληροφορίες τις οποίες κατέχουν στο
πλαίσιο της παροχής των εν λόγω δημόσιων υπηρεσιών.
82 Αντιθέτως,
όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 121 των
προτάσεών του, οι εταιρίες αυτές δεν υποχρεούνται
να παρέχουν περιβαλλοντικές πληροφορίες, εάν συνομολογείται ότι
οι πληροφορίες αυτές δεν έχουν σχέση με την παροχή των εν
λόγω δημόσιων υπηρεσιών. Εάν δεν είναι σαφές ότι πρόκειται περί
αυτού, οι επίμαχες πληροφορίες πρέπει να παρέχονται.
83 Υπό
τις περιστάσεις αυτές, στο πέμπτο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί η
απάντηση ότι το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄,
της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι ένα πρόσωπο το οποίο
εμπίπτει στη διάταξη αυτή αποτελεί δημόσια αρχή όσον αφορά όλες
τις περιβαλλοντικές πληροφορίες τις οποίες κατέχει. Εμπορικές
εταιρίες, όπως οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως, οι οποίες
μπορούν να αποτελέσουν δημόσια αρχή βάσει του άρθρου 2, σημείο
2, στοιχείο γ΄, της εν λόγω οδηγίας μόνον εφόσον, όταν παρέχουν
δημόσιες υπηρεσίες στον τομέα του περιβάλλοντος, τελούν υπό τον
έλεγχο φορέα ή προσώπου περί του οποίου γίνεται λόγος στο
άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή β΄, της ίδιας οδηγίας, δεν
υποχρεούνται να παρέχουν περιβαλλοντικές πληροφορίες, αν συνομολογείται
ότι οι πληροφορίες αυτές δεν έχουν σχέση με την παροχή των εν
λόγω υπηρεσιών.
Επί των δικαστικών εξόδων
84 Δεδομένου
ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης
τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον
του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί
των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν
παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν
αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
1) Για να καθορισθεί αν οντότητες
όπως η United Utilities Water plc, η Yorkshire Water Services Ltd και η
Southern Water Services
Ltd μπορούν να χαρακτηρισθούν ως νομικά πρόσωπα τα οποία
εκτελούν, δυνάμει του εσωτερικού δικαίου, «δημόσια διοικητικά καθήκοντα»
κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας
2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης
Ιανουαρίου
2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές
πληροφορίες και για την κατάργηση της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου,
πρέπει να εξεταστεί αν στις οντότητες αυτές έχουν χορηγηθεί,
δυνάμει του εφαρμοστέου επί αυτών εθνικού δικαίου, εξαιρετικές
εξουσίες σε σχέση με τους κανόνες που ισχύουν στις
συναλλαγές μεταξύ προσώπων ιδιωτικού δικαίου.
2) Επιχειρήσεις, όπως η United
Utilities Water plc, η Yorkshire Water Services Ltd και η Southern Water
Services Ltd, οι οποίες
παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες σχετικές με το περιβάλλον,
τελούν υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου περί του οποίου γίνεται λόγος
στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή β΄, της οδηγίας 2003/4,
ούτως ώστε πρέπει να χαρακτηρίζονται ως «δημόσια αρχή» βάσει
του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας αυτής, αν
οι εν λόγω επιχειρήσεις δεν καθορίζουν πράγματι αυτοτελώς τον τρόπο
με τον οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές, εφόσον μια
δημόσια αρχή κατά το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή β΄, της εν λόγω
οδηγίας είναι σε θέση να επηρεάζει αποφασιστικώς τη δράση
των εν λόγω επιχειρήσεων στον τομέα του περιβάλλοντος.
3) Το άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο
β΄, της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι ένα πρόσωπο το οποίο
εμπίπτει στη διάταξη αυτή αποτελεί
δημόσια αρχή όσον αφορά όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες
τις οποίες κατέχει. Εμπορικές εταιρίες, όπως η United Utilities
Water plc, η Yorkshire Water Services Ltd και η Southern
Water Services Ltd, οι οποίες μπορούν να αποτελέσουν δημόσια αρχή
βάσει του άρθρου 2, σημείο 2, στοιχείο γ΄, της εν λόγω
οδηγίας μόνον εφόσον, όταν παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες στον τομέα του
περιβάλλοντος, τελούν υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου περί
του οποίου γίνεται λόγος στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχεία α΄ ή β΄,
της ίδιας οδηγίας, δεν υποχρεούνται να παρέχουν
περιβαλλοντικές πληροφορίες, αν συνομολογείται ότι οι πληροφορίες αυτές
δεν
έχουν σχέση με την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.
